劉備和李素的君臣夜宴敘舊，一直持續到半夜，李素才起身告退。

第二天，劉備整理了一下思路，把昨晚聊的三方面收獲，大致分了個優先級：

關于如何封圣、如何梳理皇帝與儒家的關系，那事兒可以馬上著手。

比如“不許生前封圣”和“應該在科舉中加入殿試這一皇帝親自面試環節”這兩些措施，很快就可以敲定、成法，了卻一樁心事。

李素的另外一些建議，是慢藥慢療效的長遠之計，眼下也找不到實施的抓手。只能是先想想，然后就暫時擱置、不去操心。

聊到的三類收獲梳理了一下，兩類都去掉了，最后就剩下未來幾年可以努力的務實部分：

如何在自己的有生之年，把尚未完成的變法，盡量具體推進。

如何把大漢依然面臨的外患，盡量解決干凈，并且徹底完成對大漢疆域認同的重塑。

私宴結束后兩天，轉眼就是正式朝覲的大朝會，劉備也趁著新年，把今年的很多設想都拿出來說了一下，尤其是他跟李素私宴后剛想明白的一些事兒。

讓群臣群策群力討論，暢所欲言，看看怎么細化、怎么排優先級。

朝議的過程自不必贅述，總而言之，很多朝中重臣都注意到了一個風向的轉變：

隨著丞相代天巡狩兩年回朝，陛下似乎要一改之前“休養生息、努力還債”的行政風格了。

畢竟丞相不僅給陛下帶來了規劃，還帶來了信心。黑麥、巨菜這些東西的普及，都容易讓皇帝幻覺盛世會更快到來。而海外發現金銀礦這種事情，更是會緩解皇帝對財政困難的預估。

這兩年，朝廷或許會大興土木，或許也會對四方有潛在威脅的蠻夷有更大的動作，又或者是會對地理發現、探險開拓有更大的投入。

總而言之，很多人把這種轉變，解讀為陛下對丞相的絕對信任。

丞相不回來，就可以一直每天接著奏樂接著舞，垂拱而治。

還有人把這種轉變，解讀為陛下想一個人扮演文景與武帝的角色，

趁著自己三十多歲就登基為帝、上位時還算年富力強，把富民和強國這兩步都親自走完，不給子孫留太多麻煩。

不管真相是哪一種，財政穩健的時代，怕是要過去了。

法正、劉巴這些激進派當然是躍躍欲試。

魯肅、諸葛瑾這種務實派則是不偏不倚，但出于對皇帝和丞相賢明程度的信賴，還是愿意相信他們能做出最優解的決策。

至于一些清廉、財政上以保守著稱的官員，少不了憂心忡忡。當然這些人當中大部分出發點也不算壞，只是習慣了節儉的美德，皇帝做什么事情只要多花錢，都會勸一勸。

散朝之后，不少只會算小賬的官員紛紛竊竊議論：

“按照朝廷前些年的規劃，之前與袁曹交戰那些年、發出去的抄引券，夠天下工商業者用到章武十六年或者十七年底，才能徹底回收回來吧？”

“就算后來丞相與諸葛孔明大力在關東青徐揚沿海三州大興工商、曬海為鹽、擴大造船、海運、拓殖海外稅源，這抄引券最多也就提前到今年年底商稅收完后，才能全部回收回來。”

“陛下和丞相就不能多等一兩年，徹底回收，甚至是過一兩年有盈余的富裕日子，再拿積蓄去做那些大事？這是欠債欠上癮了，非要趕那么急，借新債做事情。”

多少淳樸官員，一想到朝廷欠債赤字就嘆息痛恨。

還好，整個正月里，劉備倒是沒有揭開謎底，也沒貿然提出任何動作，可見他也是很慎重的，要花費充分多的時間仔細通盤思考。

時間很快進入了二三月份，因為兩個月的春耕農忙，朝廷內政以勸農為主，也不去擾民。有什么事兒也是先討論著，不急著發布。

李素也花了這倆月時間，好好重新熟悉了一下朝廷中樞的政務狀況，財政數據細節，做到心里有數之后，才好更穩健的規劃。

眼看到了三月底，劉備和李素也大致把后續的推進節奏想明白了。

劉備決定，這兩年的施政中心思想，就是“軍事先行，變法掩護”。

科舉、財政方面的進一步深化變法、優化細節，當然也重要。

比如錢的方面，工商稅的具體計征優化，肯定要落實。

土地稅未來能不能從人頭稅逐步向真正的“履畝而稅”轉變，也非常重要。

歷史上真正的履畝而稅型稅制，要到晚唐的兩稅法時期才成熟。而大漢目前的農業稅制度，還停留在初唐的租庸調法、加個李素拼湊上去的“均輸折稅”，跟兩稅法還是有一定差距的。

至于科舉制度能不能從目前的“各郡自推舉人、州級統考錄取”，進一步擴大到“全國統考錄取”，或者至少是先“南北東西分榜錄取”，進一步提升地方上圍標的難度，減少舉人產生的利益輸送，這更是未來大漢長治久安的重中之重。

但是，沒個契機就隨隨便便重提深化變法，還是容易被朝臣反對、以及被重新成長起來的地方勢力抵觸。

畢竟，變法始終是觸動人利益的，不管是錢還是官，都足以激起人鋌而走險。

天下徹底和平、毫無民變，已經六年多了，很多人會漸漸失憶，忘掉朝廷的決心和力量。

劉備倒不是擔心有人鬧事后、軍事上鎮不住。就算真鬧起來，大不了也就跟204年那波青兗反度田反移民的余孽一樣，軍事征服就好。畢竟中興諸將都還在呢，劉備有絕對的刀把子在手。

不過，天下終究已經太平，就算壓得下去，也會給統治留下一些履歷污點，最好還是從頭就別出現反抗。

這時候，最好的選擇，就是在變法之前，先展示一下肌肉，對外展示。重新提醒一下已經過了六年淡忘期日子的地方世家豪強、朝廷的武力有多么恐怖。

然后，挾對外軍事勝利之威，順勢強推進一步改革。

把戰時體制的“事急從權”也充分用起來，而很多“事急從權”的臨時措施，如果發現確實好用，仗打完之后也不會改回去了，直接把既定事實固化下來、變成長期制度，豈不美哉？

當然，對外軍事打擊和對內變法的相輔相成，還可以有另一種表現形式——

不光變法需要軍事威望的加持，對外動兵之前，也可以以變法為誘餌，來逼迫朝臣和世家豪強二選一、“兩害相權取其輕”。

類似于先放出風聲“朝廷今年要實施xxx變法了”，看看地方反應，

如果反對激烈，那就順水推舟表示“朝廷要實施xxx變法的目的，只是為了給北伐草原籌措資源，如果不用變法也能把北伐籌措的事兒搞定，那就先不變法了”，用這個誘餌，來誘使大家接受后一個條件。

這個思路，也是李素這幾個月里想出來的，并且建議劉備，劉備聽后也覺得很有道理。

而李素這一策略的來源，顯然是學習了原本歷史上、北魏孝文帝時期的鮮卑人南遷雒陽漢化改革。

中學歷史課本上都教過，拓跋宏為了遷都雒陽，推行漢化改革，遭到的反對很多。所以他先不提遷都，只說要南征統一南朝，

從平城帶兵南下之后，走到雒陽陰雨連綿道路不通，群臣將士都苦不堪言，勸他停止南征，他才順水推舟表示“這次南下勞師動眾，總要做成點事兒，不能南征那就遷都洛陽”。

這不就用好了“先造成一個既定事實”，然后逼著對手進一步退兩步嘛，妥協的藝術大多如此。

無非到了劉備李素這兒，軍事借口從南征變成了北伐，漢人農耕文明和草原游牧文明換了個角色。

三月二十一，五日一朝的大朝會上，劉備和李素率先演了第一場鋪墊的戲碼。

李素直接把后世唐朝兩稅法時的“履畝而稅”之法的雛形思路，拿到了朝議上討論。

建議朝廷開始考慮“趁著如今天下重定未久、人口稀疏、百姓耕者有其田，以及前些年度田檢地的勝利成果，真正實現按實際土地占有納糧，少田少納糧、多田多納糧”。

李素的這個建議，如同第二只靴子落地，讓惴惴了一兩個月的各方勢力，瞬間被激起了千層浪。

很多人也不好說這個制度不對，畢竟從公平性和原則上來說，本來就該如此，李素占著理呢。

但反對方很多理由也很實際，主要是認為如今的技術條件，不可能這樣征稅，征收成本太高了，劃不來，而且舞弊空間太大，容易導致稅官愈發欺壓弱者、攤派害民。

不如依然按照舊法的一刀切、不管每戶人家事實上有沒有一百漢畝田地，都按照一百漢畝的理論值作為三十稅一的計稅起征點。

朝議為這事兒討論了一整天，最后什么結果也沒得出，只是暫時阻止了李素的提議，

會上，也只有法正、劉巴二人知道要怎么演，扮演了一把力挺丞相的得罪人角色，反正他倆也習慣了。

此后五日，朝中暗流涌動，紛紛打探消息，各方對于丞相為什么突然提這事兒的動機，也有了各種猜測。

好在，李素也不需要他們一直猜下去，因為五天之后，二十六日的朝議，他們自己就主動揭曉了謎底。

劉備親自在朝議上批復，覺得丞相五日前所提有點操切，道理是好的，但落實執行似乎確實有難度，讓朝臣們從穩計議。

聽了皇帝的表態，大地主階層的代表都松了口氣。

但劉備隨后又提出，他今年打算為進一步整合河北地區，防范那些擁護高干和袁氏余孽的烏桓部落，以及并州、河套北部的鮮卑。

所以打算在河北地區開掘運河、連通現有天然河道，強化河北與并州諸邊的軍糧后勤運輸。

這也不是為了“主動挑起戰爭”，而是為了“防范鮮卑烏桓入寇、袁逆余孽伺機害民”，大漢是“保家衛國、正當防衛”的一方，絕不是窮兵黷武、私開邊釁。

而之前之所以丞相提議要搞農業稅改革，那不是為了給這些項目籌錢、考慮到朝中之前都有“反對朝廷一直擴張工商稅、超發抄引債券”的問題么。

丞相也是為了給陛下分憂、讓陛下“不用還沒還清舊債、就亂發新債”，那就只好從農業稅下手了。

畢竟當年桑弘羊的時候，桑弘羊對漢武帝就說過，工商加稅是為了“民不加賦而國用饒”，稅是工商和人頭的，賦是針對田的，是農業的。

國家有困難要多花錢，不是出自工商那就肯定要出自農業啊，只能二選一。

被這么一折騰，朝中那些“節儉穩健派”都不吱聲了，兩害相權取其輕，還是讓陛下回去提前發行債券吧，也不管舊債還清了沒。

發工商債總比改革農業稅更容易被世家接受。

連帶著，很多人連之前想要“反對加強軍備、反對挖掘運河”的倡議，都不敢提了，就這么稀里糊涂地被皇帝和丞相演了，退一步進兩步，實際上還是穩穩地把政策往前推進了一大截。

最終，朝廷決定，在國家原本超發的工商稅抄引債券、還有大約價值70億錢的尾款沒還清的情況下，

今年就開始增發新債，新債規模應該至少大于舊債30億錢，以實現一邊“借新債還舊債”，一邊以多出來的部分用于修運河、加強幽并前線軍備、重新開始對士卒進行完備的軍事訓練。

運河的工程量，倒也不算很大，因為河北平原上沒有山地，地形很平坦。

河北的土質也非常適合挖掘，這一點也是眾所周知的，畢竟當年袁紹軍就號稱“穴地之能天下第一”，河北平原本就是最適合打地道戰的環境。

運河項目唯一的短板或者說難點，只是里程比原先大漢朝廷操持過的運河項目都長。不過李素在規劃的時候充分利用了漳水、易水、桑干河、滹沱河等天然河流，實際上最后要開挖的距離，也就五百里左右。

而且這條運河的路線，之前也說過了，主要目的不再僅僅局限于“連接幽州涿郡”。

因為如今的形勢跟歷史上隋煬帝開運河時大不一樣了，現在大漢的海船運輸很發達，涿郡比較沿海，海運也可以彌補其轉運需求。

所以這個運河的主要目的，是“緊密連接鄴城和雒陽，同時兼顧由鄴城、趙郡等地往北、通過滹沱河連接桑干河流域的代郡、上谷邊防線”。

換言之，第一點是考慮到“如今中原有三大政治核心，分別是長安雒陽和鄴城”，而且兩漢的歷史也早已證明，奪天下的主要是控制了這三個政治核心的某一處或者某兩處后，向剩余地區擴張。

如今劉備還是定都雒陽，就必須把雒陽和長安、雒陽和鄴城之間的水路漕運交通，徹底強化到可以輕易直達、無需周轉的程度，這樣才最利于國家的長期統一。

再加上之前黃河以南已有的運河，讓大漢南北整體更有凝聚力。

而上述的第二點考慮，用術語總結一下，就屬于“海運可以解決河北沿海沿山各郡的邊防后勤，但解決不了河北沿山不沿海那幾個郡的后勤”，所以運河就是針對性補足這一小塊具體的短板的。

整個規劃已經盡量不折騰，不浪費民力，最后非挖不可的，都是迫切性實用性非常強的。

五百里的平原運河，挖掘量大約相當于201年時在豫州汝潁流域挖的“討虜渠”的四倍，比當年的南陽運河總造價還略低。

畢竟南陽運河雖然才全程一百三十里，可你得挖通桐柏山的方城埡口，還要解決膨脹土。地質難度差距太大了。

而當初的“討虜渠”工程量，大約是“二十萬專業工兵挖了兩三個月”完成的。所以，如今的河北運河，按照等比例的規劃估算，也就是需要“二十萬專業工兵，連續挖掘十個月以上”。

考慮到部隊有退役、轉入軍屯，也不便重新全部調集到河北，因為人員的大規模轉移也要成本，還要把糧食運來運去，肯定不如就地使用本地人勞動損耗少。

所以，最終朝廷決定用十萬當年挖過南陽運河和討虜渠的工兵，而且都是選擇原本就駐扎在幽冀二州的工兵。外加二十萬冀州本地征發的民夫，來完成這個項目。

普通民夫壯丁不專業，體質也不如專業工兵強壯，工作效率肯定不行，所以二十萬普通民夫，也就大約折抵十萬正規工兵的勞動強度，

但他們吃得也比正規工兵少，朝廷可以按照官方牌價給發工錢、讓他們就地自帶口糧，免除從外地大量運糧的損耗。朝廷只要運一批保障糧儲備糧、確保開工期間當地糧價平穩就行。

這三十萬人，需要高強度勞動至少十個月，那就分為兩年完工，210和211年，每年各抽五個月相對農閑的時候來干活，這樣也盡量不影響農業生產。

朝廷制度規定的徭役期是每個百姓每年一個半月，所以干五個多月至少相當于三年多的徭役期了。多出來的那每年三個半月，朝廷就要按照“每天二十錢”的官方價給工錢。

一個百姓一年就是兩千一百錢，兩年總計四千二百錢。二十萬民夫的工錢就是八億四。再算上工具開支、口糧補貼……其他林林總總的費用都加上，總開支一般是人員工資的三倍。

所以修這個運河，至少要在民夫身上花二十五億，還要在那十萬正規工兵身上花二十五億，總開支就是五十個億。

所以，才有了李素一開始算的“今年發的新債，在還舊債的同時，還要超發三十億錢”的規劃。按他這個發債，兩年就多發六十億，彌補修運河的五十億開支，還能有點余錢應對突發狀況。

一通操作下來之后，滿朝文武也都發現發行工商抄引債券這個辦法確實好用，不光是當年戰時可以這么干，戰后大搞基建，也能用發債來創造貨幣、創造需求。